건설업은 공사를 통해 주택과 사회간접자본(SOC)을 공급하는 업종이다. 건설업을 통해 공급되는 시설물과 구조물이 기능에 맞는 서비스를 효과적으로 제공하기 위해서는 다양한 생산자의 참여를 필요로 한다. 400세대 규모의 아파트를 건설하는 32개월의 공사기간 동안에 참여하는 건설업체는 60여개 업체에 이른다. 이들 건설업체는 현장의 순차적인 공정 진행에 따라 자신들이 보유하고 있는 전문적이고 특화된 영역에서 시공 서비스를 제공한다.

다양한 기능을 제공할 수 있는 역량 있는 건설업체가 다수 존재해야만 발주자의 편익이 제고될 수 있다. 발주자의 요구를 효과적으로 실현할 수 있는 다수의 건설업체들이 공정한 경쟁 과정을 통해 선택되어야 한다. 아울러 이런 과정을 거쳐 선택된 건설업체에 의해 공급되는 시설물과 구조물은 사회적 편익의 증가에 기여할 수 있다.

2018년 11월 발표된 건설산업생산구조 혁신 로드맵도 발주자의 편익 제고를 포함하고 있다. 이를 실현하기 위한 수단으로 종합과 전문이 상호시장에 진출할 수 있도록 허용하는 제도가 선택됐다. 종합과 전문으로 구분된 시장에서 경쟁했던 건설업체들이 상호시장에 진출할 수 있도록 허용됨에 따라 시장경쟁이 치열해지고 이를 통해 견실한 건설업체가 공사를 수주하는 경우 발주자의 편익 제고를 기대할 수 있다.

그러나 현실은 기대와 다른 양상이 전개되고 있는 것으로 판단된다. 2021년부터 시행된 종합건설·전문건설의 상호시장 진출은 전문건설업의 위축을 야기하는 결과로 나타나고 있고, 이에 대한 개선이 시급하다는 주장이 곳곳에서 제기되고 있다. 제도 개편의 긍정적인 효과보다 개선과제가 다수 나타나고 있다.

상호시장 진출에 의해 전문시장이 잠식되는 상황은 전문건설업체뿐만 아니라 발주자의 편익에도 부정적인 영향을 미칠 수밖에 없다. 가격 위주의 입찰시장에서 경쟁의 격화는 공사금액의 하락으로 나타나게 되고, 악화가 양화를 구축하는 결과가 우려된다. 이처럼 상호시장 진출 허용에 따라 야기된 전문시장 축소와 전문건설업의 위축은 제도 개편을 통해 기대했던 것과 다르게 다수의 부실 업체(paper company)가 활동하기 유리한 시장구조로 전락할 수 있다.

이런 문제를 방지하기 위해서는 전문건설업체들의 시장참여와 공사 수주를 확대할 수 있는 수단이 대안으로 제시되어야 한다. 그리고 상호시장 진출이 야기하고 있는 전문건설업의 위축을 감안할 때 대안의 제시는 시급성이 무엇보다 중요한 요소라고 할 수 있다. 현실에서는 대안의 모색과 시행에 많은 시간이 소요된다. 논의과정과 제도화를 통해 시장에 영향을 미칠 수 있기 때문이다.

따라서 현재 운용되고 있는 제도 내에서 활용할 수 있는 수단을 모색하는 것이 우선적으로 고려되어야 한다. 이런 측면에서 주계약자공동도급의 활성화는 상호시장 진출로 야기된 전문건설업의 위축을 보완할 수 있는 최적의 수단이라고 할 수 있다.현실에서 운용되고 있는 제도들 가운데 주계약자공동도급 만큼 전문건설업의 시장참여를 확대할 수 있는 수단은 없다.

이런 주장은 지방계약법의 적용을 받는 공사에서 주계약자공동도급으로 발주된 사례를 통해서 확인할 수 있다. 2021년 지방계약법 공사에서는 340건의 주계약자공동도급 발주가 이루어졌고, 181건은 상호시장 진출을 허용한 공사였다. 181건의 공사 중 실제로 상호시장 참여가 이루어진 것은 6건이었다. 전문이 주계약자로 참여한 공사가 4건, 종합이 부계약자로 참여한 공사가 2건이었다.

주계약자공동도급 발주 확대를 통해 전문시장 위축을 보완할 수 있을 것으로 기대된다. 또한 공동수급체 구성원으로 공사를 수행하는 과정에서 축적할 수 있는 관리역량 및 발주자와의 소통으로 품질 제고에도 긍정적인 기여가 가능할 것으로 기대된다. 2024년부터는 전문건설업체로 구성되는 컨소시엄에 의한 종합공사 수행이 가능하다. 이런 제도개편도 발주자의 편익 제고를 위한 수단이라고 할 수 있다. 그러나 현재 진행되는 상황을 감안하면 전문간 컨소시엄 구성을 통한 종합공사 수행이 현실화 될 수 있을지에 의문이 제기될 수밖에 없다. 종합공사의 수행은 시공역량을 갖추었다고 해서 가능한 것은 아니기 때문이다.

종합공사를 효과적으로 수행해 발주자가 원하는 품질의 시설물을 제공하기 위해서는 기획부터 현장에서 발생할 수 있는 제반 문제에 대한 관리역량이 필요하다. 그리고 발주자와의 협력과 의사소통 역량이 축적돼 있어야만 한다. 하지만 현재와 같이 전문시장마저 잠식돼 공사참여 기회가 줄어드는 상황에서 관리역량과 발주자와의 협력적 관계를 축적하는 것은 요원하다. 이런 우려를 불식하고 전문간 컨소시엄이 시행될 수 있는 환경 조성의 측면에서도 전문건설업자가 공동수급체 구성원으로서 발주자와 소통할 수 있는 제도적 장점을 가진 주계약자공동도급 활성화가 필요하다고 할 수 있다.

제도의 개편은 시차를 두고 시장에 반영되며, 시장에서 활동하는 건설업체의 변화를 야기하게 된다. 급격한 제도변화는 경쟁구조에서 상대적 약자에게 더욱 직접적으로 부정적인 영향이 나타나게 된다. 규모는 작지만 역량과 기술력을 보유한 전문건설업체가 시장에서 퇴출되지 않도록 보호하는 것도 정책적으로 충분한 가치가 있다고 할 수 있다.